Довольно часто у застройщиков возникает вопрос о том, чем регулируются градостроительные регламенты в Санкт-Петербурге – правилами землепользования и застройки (ПЗЗ) или градостроительными регламентами, установленными в границах зон охраны объектов культурного наследия.
Возникшая путаница связана с тем, что до 2014 года существовала терминологическая коллизия в законодательстве, связанная с тем, что в 73-ФЗ, на тот момент, было прямо указано, что этот федеральный закон устанавливает не «требования к градостроительным регламентам в границах территории зон охраны объектов культурного наследия», а «градостроительные регламенты в границах зон охраны объектов культурного наследия». Таким образом, возникло противоречие между нормативно-правовым актом, который регулирует регламенты (ПЗЗ) и законом об охране объектов культурного наследия, который формально регулировал те же правила в границах зон охраны объектов культурного наследия.
История вопроса такова:
С точки зрения Градостроительного кодекса РФ (ГрК РФ) существует правовой режим земельных участков, который определяется исключительно градостроительным регламентом, являющимся составной частью Правил землепользования и застройки (далее — ПЗЗ), и, территории в пределах которой расположены земельные участки, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов (ч.4 ст.36 ГрК РФ) и земли, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются (ч.б ст.36 ГрК РФ). При этом в перечне земельных участков, на которые градостроительные регламенты не распространяются, земельные участки, расположенные в границах зон охраны объектов культурного наследия, не указаны. Речь в указанной статье идет о «территориях памятников и ансамблей», а не о земельных участках, которые находятся в зонах охраны объектов культурного наследия.
В соответствии с п.5 ч.2 ст.36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются с учетом требований охраны объектов культурного наследия. В соответствие же с п.1 ч.4 ст.36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется только на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников и ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия и решение о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия. В соответствии с п.9 ст.1 и п.6 ст.30 ГрК РФ градостроительный регламент содержит виды разрешенного использования земельного участка и объекта капитального строительства; предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства; ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации. Нормативным актом, содержащим общие положения об ограничениях использования земельных участков, является Земельный кодекс РФ (ЗК РФ). Согласно ч.2 ст.56 ЗК РФ могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю: п.1 — особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных зонах. Разновидностью охранных зон являются зоны охраны объектов культурного наследия, а ограничения использования земельных участков и объектов культурного наследия, расположенных в этих зонах (п.3 ч.6 ст.З0 ГрК РФ) устанавливаются в соответствии с ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (ФЗ № 73-ФЗ). Таким образом, правовой режим земельных участков, расположенных в зонах охраны объектов культурного наследия, полностью определяется градостроительными регламентами, утвержденными ПЗЗ. При этом ГрК РФ не предполагает наличие особого градостроительного регламента в границах зон охраны объектов культурного наследия, поскольку общий градостроительный регламент, установленный для территориальной зоны, должен учитывать все факторы, связанные с сохранением и использованием объектов культурного наследия.
Как и было указано выше, до внесения изменений в ФЗ № 73-ФЗ Федеральным законом от 22.10.2014 № 315-ФЗ отсутствовала координация между нормами градостроительного законодательства и законодательства об объектах культурного наследия в части установления градостроительных регламентов в зонах охраны памятников истории и культуры. В то время как ГрК РФ не предусматривает установление отдельных градостроительных регламентов для зон охраны памятников истории и культуры, ФЗ № 73-ФЗ в ранее действовавшей редакции предусматривал установление самостоятельных градостроительных регламентов для зон охраны объектов культурного наследия (ст.34 ФЗ № 73-ФЗ).
В Постановлении Правительства РФ от 26 апреля 2008 года № 315 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» (Постановление № 315) указано, что утвержденные границы зон охраны объектов культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон обязательно учитываются и отображаются в документах территориального планирования, ПЗЗ, документах по планировке территории (п.20).
Согласно абз.1 п.29 Постановления № 315 соблюдение режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия является обязательным при осуществлении градостроительной, хозяйственной и иной деятельности. Вышеназванные градостроительные регламенты фигурировали и во многих других пунктах Постановления № 315. Соответственно, из положений ФЗ № 73-ФЗ и Постановления № 315 напрашивался вывод, что ограничения, связанные с установлением режима зоны охраны объекта культурного наследия, должны быть отражены в градостроительных регламентах, которые впоследствии должны быть учтены в ПЗЗ, которые включают в себя градостроительные регламенты (п.2 ст.30 ГрК РФ). Таким образом, из формулировок, содержащихся в ФЗ № 73-ФЗ и Постановления № 315, вытекало, что помимо градостроительных регламентов, о которых речь идет, в частности, в п.9 ст.1 и ст.30 ГрК РФ, то есть включаемых в ПЗЗ, существуют и еще какие-то градостроительные регламенты, которые могут быть разработаны применительно к зонам охраны объектов культурного наследия.
Однако действующее законодательство не содержит никаких норм, регулирующих порядок разработки градостроительных регламентов вне рамок ПЗЗ, за исключением положений, которые фигурировали в ФЗ № 73-ФЗ и Постановлении № 315. При этом последние не регламентировали порядок разработки этих «градостроительных регламентов» и не раскрывали их правовую природу.
Наконец в 2014 году было решено устранить эту терминологическую путаницу и Федеральным законом от 22.10.2014 № 315, внесшим изменения в ФЗ № 73-ФЗ, была, в том числе, откорректирована и формулировка ст. 34 ФЗ № 73-ФЗ — словосочетание «градостроительные регламенты в границах зон охраны объектов культурного наследия» было заменено на «требования к градостроительным регламентам в границах территории зон охраны объектов культурного наследия». После этого возникла необходимость привести подзаконные акты в соответствие с федеральным законодательством. В результате 12 сентября 2015 года было принято Постановление Правительства № 972 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации» (далее — Постановление № 972), которым Постановление № 315 было признано утратившим силу. Этим Постановлением, вслед за новой редакцией положений ФЗ № 73-ФЗ «градостроительные регламенты в границах зон охраны объектов культурного наследия», указанные в Постановлении № 315, заменены на «требования к градостроительным регламентам) в границах зон охраны объектов культурного наследия».
Таким образом, на федеральном уровне законодательство об объектах культурного наследия было скоординировано с градостроительным законодательством.
После этого возникла необходимость привести в соответствие с федеральным законодательством и законодательство субъектов Российской Федерации. В результате в Закон Санкт-Петербурга «О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия» (Закон СПб № 820-7), Законом Санкт-Петербурга от 07.07.2016 № 437-83 были внесены изменения, основанные на Постановлении № 972, которые вступили в силу 15 января 2017 года. Закон СПб № 820-7 в ранее действовавшей редакции, как и Постановление № 315, содержал градостроительные регламенты. Новая же редакция данного закона вслед за постановлением № 972 отказалась от дублирования градостроительных регламентов, и теперь Закон № 820-7 содержит общие «требования» к градостроительным регламентам, которые утверждаются в составе Правил землепользования и застройки Санкт- Петербурга Правительством Санкт-Петербурга. Алгоритм применения новой редакции Закона 820-7 следующий: если территория (земельный участок, объект капитального строительства) попадает в границы зон охраны объекта культурного наследия, то обязательно соблюдение требований режима зоны охраны объекта культурного наследия; в случае размещения на этой территории объектов капитального строительства в вопросах видов разрешенного использования, нормативов озеленения, количества парковочных мест и прочим необходимо руководствоваться ПЗЗ, за исключением случаев, если к градостроительным регламентам в данной зоне в новой редакции Закона № 820-7 предусмотрены специальные требования (такие требования могут касаться максимальной площади застройки, минимального отступа жилых зданий, строений, сооружений от красной линии и др.). При определении высоты зданий в границах зон охраны необходимо ориентироваться на параметры, установленные новой редакцией Закона № 820-7.
Таким образом, в связи со вступлением в силу с 15 января 2017 года изменений в Закон Санкт-Петербурга от 19.01.2009 № 820-7, в зонах охраны объектов культурного наследия, действуют градостроительные регламенты, установленные п.1.4 Постановления Правительства Санкт- Петербурга от 21.06.2016 № 524 «О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга», в части, не противоречащей требованиям к градостроительным регламентам, указанным в Законе № 820-7.
