Постановление Правительства РФ № 972: Комплексный подход к формированию зон охраны объектов культурного наследия

Сохранение культурного наследия является приоритетной задачей любого государства, стремящегося обеспечить преемственность поколений и сохранить историческую память. В Российской Федерации одним из ключевых инструментов государственной охраны объектов культурного наследия (ОКН) выступает система зон охраны. Центральное место в регулировании этой сферы занимает Постановление Правительства  РФ от 12 сентября 2015 года N 972   «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации» (далее – Постановление № 972 или Положение). Этот документ устанавливает порядок разработки, согласования и утверждения проектов зон охраны, а также определяет требования к ограничениям использования земельных участков и водных объектов в их границах.

1. Нормативно-правовая основа и актуальность

Постановление № 972 принято в соответствии со статьей 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Оно пришло на смену ранее действовавшим актам, унифицировав и детализировав подходы к формированию охранных зон. Важно отметить, что Положение постоянно актуализируется. Так, согласно изменениям на 27 декабря 2024 года (Постановление Правительства РФ № 1936), оно действует до 1 марта 2031 года, что указывает на необходимость периодического пересмотра и адаптации нормативной базы к современным реалиям. Эти изменения также вносят коррективы в применение некоторых запретов с 1 марта 2025 года, например, в отношении размещенных до этой даты базовых станций сотовой связи (п. 9, 10, 11).

2. Сущность и виды зон охраны

Положение № 972 определяет зоны охраны как инструмент обеспечения сохранности ОКН в его исторической среде на сопряженной территории. В целях индивидуального или комплексного сохранения объектов могут быть установлены следующие виды зон (п. 2):

• Охранная зона: устанавливается для сохранения исторического облика и архитектурно-пространственной среды ОКН.
• Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности: направлена на сохранение или восстановление историко-градостроительной среды, позволяет регулировать новое строительство и реконструкцию.
• Зона охраняемого природного ландшафта: предназначена для сохранения природного ландшафта, связанного с ОКН, включая видовые панорамы.

Для группы ОКН с композиционными и/или видовыми связями может быть установлена объединенная зона охраны. Все зоны устанавливаются бессрочно в размере, обеспечивающем сохранность объектов.

3. Объекты, в отношении которых зоны охраны не устанавливаются

Положение № 972 четко определяет перечень объектов, для которых зоны охраны не требуются (п. 3):

• Полностью скрытые в земле и/или под водой (в том числе объекты археологического наследия).
• Мемориальные квартиры и отдельные помещения, если предметом охраны являются только интерьер и объемно-планировочные решения.
• Произведения монументального искусства, не требующие разрешения на строительство.
• Достопримечательные места.
• Некрополи, захоронения в границах некрополей.
• Памятники и ансамбли в границах достопримечательных мест, если уже утверждены требования к деятельности в этих местах.

Эти исключения рационализируют процесс, фокусируя усилия на тех ОКН, чья сохранность напрямую зависит от регулирования окружающей среды. Однако, для зон, установленных до 1 марта 2025 г. и включающих эти объекты, Постановление № 1936 предусматривает их прекращение.

4. Порядок разработки и утверждения проектов зон охраны

Процесс создания проекта зон охраны подробно регламентирован и является многоступенчатым:

• Инициация и разработка: Проекты разрабатываются физическими или юридическими лицами (п. 5), в том числе по инициативе Министерства культуры РФ, уполномоченных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, собственников ОКН, общественных объединений и застройщиков (п. 15, 16, 18). Разработка может осуществляться за счет средств инициаторов.
• Состав проекта: Проект включает текстовые и графические материалы: результаты историко-культурных исследований (историко-архитектурные, историко-градостроительные, архивные, данные ЕГРН), натурные исследования (ландшафтно-визуальный анализ, фотофиксация), а также предложения по определению границ зон, ограничений использования и требований к градостроительным регламентам (п. 6).
• Принципы определения границ: Границы зон должны предотвращать негативное воздействие на ОКН, нарушение историко-градостроительной и природной среды, а также композиционно-видовых связей (п. 8). Важно, что границы зон охраны не должны пересекать контуры зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, за исключением линейных объектов.
• Согласование и утверждение: Проекты проходят согласование с профильными ведомствами. Для ОКН федерального значения (особо ценных или включенных в Список всемирного наследия) решение принимает Минкультуры РФ по согласованию с Минстроем РФ и при наличии положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы (п. 22). Для других ОКН федерального значения решение принимает уполномоченный орган субъекта РФ по согласованию с Минкультуры РФ (п. 23). ОКН регионального или местного значения утверждаются уполномоченным органом субъекта РФ (п. 24).
• Информационное обеспечение: Сведения о границах зон и ограничениях вносятся в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН) и отображаются в документах территориального планирования и градостроительного зонирования (п. 26, 28).

5. Ограничения использования земельных участков и водных объектов

Положение № 972 детально описывает ограничения, действующие в каждой из зон, с учетом их специфики. Общим принципом является запрет на действия, наносящие вред ОКН и его среде.

• В охранной зоне (п. 9): Запрещается новое строительство (за исключением линейных объектов и мер по сохранению среды), использование вредных строительных технологий, размещение взрыво- и пожароопасных объектов. Дополнительно могут быть запрещены реконструкция, нарушающая характеристики среды, размещение рекламы, вывесок, некапитальных строений, базовых станций сотовой связи (с важной оговоркой про объекты, размещенные до 1 марта 2025 г.), использование акватории водных объектов, нарушающее историко-градостроительную среду.
• В зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности (п. 10): Аналогичные запреты на вредные технологии и опасные объекты. Ограничения на строительство и реконструкцию, нарушающие историко-градостроительную среду, а также размещение рекламы и базовых станций сотовой связи (также с оговоркой про 1 марта 2025 г.).
• В зоне охраняемого природного ландшафта (п. 11): Запрещается хозяйственная деятельность, нарушающая характер и облик окружения, вызывающая загрязнение, а также уничтожение ценных зеленых насаждений, размещение опасных объектов и отходов. Ограничения на размещение объектов, требующих санитарно-защитных зон, строительство и реконструкцию, нарушающие характеристики среды, линейные объекты и базовые станции сотовой связи (с оговоркой про 1 марта 2025 г.).

Важно, что Положение № 972 прямо указывает (п. 12), что не предусмотренные пунктами 9-11 ограничения устанавливаться не могут, что призвано обеспечить предсказуемость для правообладателей.

6. Принципы градостроительных регламентов

Постановление № 972 устанавливает общие принципы, которыми следует руководствоваться при формировании требований к градостроительным регламентам в границах зон охраны (п. 13):

• Сбалансированность: Баланс между сохранением ОКН и хозяйственным развитием территорий.
• Научная обоснованность и объективность: Ограничения должны быть необходимы для сохранности ОКН.
• Соразмерность: Ограничения должны быть соразмерны рискам причинения вреда ОКН.
• Полнота и предсказуемость: Исчерпывающий перечень запретов и ограничений.
• Определенность и реализуемость: Недопустимость противоречивых и неисполнимых регламентов.

Эти принципы являются методологической основой для разработчиков проектов, обеспечивая разумный и взвешенный подход к регулированию.

7. Изменение и прекращение существования зон охраны

Зоны охраны не являются статичными. Их изменение или прекращение также регламентируется Положением № 972. Изменение зон (границ, состава, ограничений) осуществляется путем разработки и утверждения нового проекта (п. 30), за исключением исправления технических ошибок (п. 25). Основаниями для изменения могут быть отнесение объекта к ОКН, изменение предмета охраны, исключение ОКН из реестра или его перемещение.

Прекращение существования зон охраны происходит в случае исключения ОКН из единого государственного реестра ОКН или установления новых зон взамен ранее действовавших (п. 31, 32). Кроме того, зоны охраны для объектов, перечисленных в подпунктах «а» — «в» и «д» пункта 3, установленные до 1 марта 2025 г., прекращают существование автоматически со дня вступления в силу изменений от 27 декабря 2024 г. (п. 37).

8. Какие изменения вносятся Постановлением Правительства РФ  № 1936 от 27 декабря 2024 года

Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2024 г. № 1936 вносит существенные изменения в Положение о зонах охраны объектов культурного наследия, по сути, утверждая его в новой редакции. Ключевые нововведения и уточнения включают:

• Дата вступления в силу и срок действия Положения: Постановление Правительства РФ № 1936 вступает в силу с 1 марта 2025 года. При этом, согласно новому пункту 3 Положения, само Положение о зонах охраны объектов культурного наследия теперь действует до 1 марта 2031 года, что устанавливает определенный срок его действия.
• Полное переизложение Положения: Весь текст Положения о зонах охраны объектов культурного наследия изложен в новой редакции. Это означает, что документ был полностью пересмотрен и актуализирован.
• Особенности применения существующих ограничений (с 1 марта 2025 года): В пунктах 9, 10 и 11 (касающихся ограничений в охранной зоне, зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности, а также зоне охраняемого природного ландшафта соответственно) появилось важное уточнение. Запрет на размещение базовых станций сотовой связи, башенных и антенно-мачтовых конструкций не применяется к тем, которые размещены до 1 марта 2025 года, и не ограничивает их ремонт и модернизацию в пределах существующих параметров.
• Уточнения по границам территорий объектов культурного наследия: Пункт 4 Положения дополнен положениями, регулирующими ситуации изменения границ территорий ОКН и выявленных ОКН. В частности, указано, что положения требований Федерального закона «Об объектах культурного наследия…» об автоматическом распространении ограничений на части территорий, исключенные из состава ОКН при уменьшении их границ, не применяются в отношении зон охраны,  установленных до 1 марта 2025 года.
• Прекращение существования зон охраны, установленных до 1 марта 2025 года: Пункт 37 Положения вводит конкретные условия прекращения действия ранее установленных зон охраны:
  • Зоны охраны, установленные до 1 марта 2025 года для объектов, полностью скрытых в земле или под водой, мемориальных квартир, произведений монументального искусства (если не требуется разрешение на строительство) и некрополей (подпункты «а» — «в» и «д» пункта 3 Положения), считаются прекратившими существование со дня вступления в силу Постановления № 1936 (то есть с 1 марта 2025 года).
  • Зоны охраны, установленные до 1 марта 2025 года для достопримечательных мест, памятников и ансамблей в границах достопримечательных мест (подпункты «г» и «е» пункта 3 Положения), считаются прекратившими существование по истечении трех лет со дня вступления в силу Постановления № 1936, или со дня утверждения требований к деятельности и градостроительному регламенту в границах достопримечательного места, если таковые не были утверждены.
• Цифровизация административных процедур: В тексте Положения усилено внимание к использованию электронных форм и порталов государственных услуг для подачи заявлений (п. 17, 19) и документов (п. 20), включая подписание усиленной квалифицированной или неквалифицированной электронной подписью, что направлено на повышение эффективности и прозрачности взаимодействия.

Эти изменения отражают стремление законодателя к уточнению и оптимизации существующих норм, адаптации их к современным условиям и реалиям, а также разрешению накопившихся вопросов правоприменительной практики.

9. Анализ Постановления № 972: Системный подход к охране наследия

Постановление Правительства РФ № 972 представляет собой всеобъемлющий и системный документ, который значительно упорядочивает сферу охраны культурного наследия.

• Комплексность и детализация: Положение не ограничивается общими положениями, а детально регламентирует весь жизненный цикл проекта зон охраны – от инициации и разработки до изменения и прекращения. Это обеспечивает правовую определенность для всех участников процесса.
• Многоуровневая система управления: Разграничение полномочий между федеральными органами (Минкультуры, Минстрой) и уполномоченными органами субъектов РФ создает иерархическую систему управления. Это позволяет учитывать специфику ОКН различного значения и распределять нагрузку. Однако, такая многоступенчатость может приводить к увеличению сроков согласования и требовать высокой степени координации между ведомствами.
• Научная обоснованность: Требования к проведению историко-культурных и натурных исследований (п. 6) подчеркивают необходимость принятия решений на основе объективных данных, что повышает качество проектов и минимизирует риски необоснованных ограничений.
• Принципы сбалансированности: Заложенные в пункте 13 принципы, такие как «сбалансированность» и «соразмерность», отражают стремление законодателя найти компромисс между безусловной охраной наследия и необходимостью социально-экономического развития территорий. Это дает возможность для гибкого подхода, но одновременно может стать источником дискуссий при толковании и применении.
• Предсказуемость регулирования: Четко прописанный перечень ограничений для каждой зоны (п. 9-11) и запрет на установление иных ограничений (п. 12) повышают предсказуемость для правообладателей земельных участков и инвесторов, что важно для обеспечения благоприятного инвестиционного климата.
• Переходные положения и динамика: Включение пункта 37 о прекращении действия ранее установленных зон для определённых категорий ОКН с 1 марта 2025 года является значимым шагом, направленным на оптимизацию и упрощение регулирования. Это демонстрирует способность законодательства адаптироваться и реагировать на накопленный опыт. Однако, это также требует от региональных и муниципальных властей оперативного анализа и, при необходимости, пересмотра их градостроительной документации.
• Цифровизация: Возможность подачи заявлений и размещения документов через единый портал государственных и муниципальных услуг (п. 19, 20) является важным шагом в сторону цифровизации и повышения прозрачности административных процедур.
• Потенциальные вызовы реализации: Несмотря на свою продуманность, реализация Постановления № 972 сопряжена с рядом вызовов. Сложность подготовки проектов, высокая детализация требований и необходимость получения множества согласований требуют значительных временных и финансовых затрат, а также высококвалифицированных специалистов. Пункт 34, устанавливающий применение «более строгих ограничений» в случае пересечения зон охраны разных ОКН, хоть и логичен с точки зрения охраны, может дополнительно усложнить градостроительное развитие на таких территориях. Наличие пункта об исправлении технических ошибок (п. 25) также косвенно указывает на потенциальную сложность в точности юридического оформления.

Заключение