Административные барьеры в строительстве

Общая ситуация в отношении административных препятствий инвестиционно-строительной деятельности в Санкт-Петербурге

Ситуация в сфере инвестиционно-строительной деятельности в Санкт-Петербурге в целом не является неблагоприятной. В частности,   по результатам проведенного Росстатом выборочного обследования деловой активности в 3-м квартале 2014 г. только незначительное количество строительных организаций Санкт-Петербурга признали экономическую ситуацию в строительстве неудовлетворительной, в то время как в среднем по Российской Федерации таких оценок было 11%, а по Москве – 24%. Благоприятной ситуацию признали в Санкт-Петербурге только 8% компаний, тогда как в Москве 9%, а по России в целом – 10%. Таким образом, по официальным данным в настоящее время более 90% отраслевых компаний считают ситуацию в строительстве «удовлетворительной». Вместе с тем в рамках обследования оценивалась только производственная деятельность и финансовая обеспеченность строительных организаций. В отношении инвестиционной деятельности в Санкт-Петербурге застройщиками указывается на наличие значительных административных препятствий, главным образом до стадии получения разрешения на строительство, причем тенденцией последних лет было их увеличение.

Основной проблемой, с которой связано наличие препятствий, являются широкие полномочия органов исполнительной власти при проведении каждой административной процедуры и отсутствие реальной возможности в административном порядке оспорить принимаемые ими решения, или ускорить принятие решений в случае длительного бездействия данных органов. При этом застройщики, как правило, не обращаются в суд, опасаясь еще большего затягивания процесса.

Так, в соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2010 № 1813, регламентированы сроки рассмотрения  заявления потенциального инвестора о предоставлении земельного участка для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов только на первом этапе процедуры – до установления основания для принятия решения об отказе. В случае отсутствия оснований для принятия решения об отказе Комитет по строительству осуществляет подготовку докладной записки в адрес вице-губернатора Санкт-Петербурга о возможности подготовки проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга о предоставлении земельного участка для целей строительства на инвестиционных условиях в соответствии с предложением потенциального инвестора. Вице-губернатор Санкт-Петербурга на основании докладной записки ходатайствует перед Губернатором Санкт-Петербурга о подготовке проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга о предоставлении земельного участка для целей строительства на инвестиционных условиях. Результат рассмотрения ходатайства оформляется письменным поручением Губернатора Санкт-Петербурга о подготовке проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга о предоставлении земельного участка для целей строительства на инвестиционных условиях. Данное поручение подлежит исполнению путем подготовки Комитетом по строительству проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга о предоставлении объекта недвижимости для строительства. Ни на одном из этих этапов сроки не определены. Возможности инвестора получить информацию о ходе принятия решения отсутствуют. Более того, известны конкретные случаи, когда даже полученное от Губернатора Санкт-Петербурга поручение Комитетом по строительству не исполнялось.

В нормативных актах Санкт-Петербурга во многих случаях отсутствует перечень документов, которые заявитель обязан предоставить для проведения процедуры, отсутствует также перечень согласований, который необходим для ее завершения. Полный объем согласований определяется органами исполнительной власти в зависимости от конкретной ситуации и может расширяться по мере прохождения процедуры. Вместе с тем некоторые из согласований имеют ограниченные сроки действия. За то время прохождения процедуры нередко меняется нормативно-правовая база и документы градостроительного регулирования Санкт-Петербурга (генеральный план, правила землепользования и застройки), что приводит порой к необходимости неоднократного возвращения на предыдущие этапы.

Как показывает практика, даже в случае наличия прав (собственности или долгосрочной аренды) на земельный участок и при относительно благополучном варианте прохождения процедур согласования документации срок получения разрешения на строительство составляет около 1,2 года. Из них приблизительно 4 месяца занимает получение технических условий и решение других предпроектных вопросов по сетям инженерного обеспечения, 1 месяц получение градостроительного плана, 4 месяца подготовка проектной документации, не менее 6 месяцев ведомственное согласование, 3 месяца экспертиза и не менее 2 месяцев собственно получение разрешения на строительство. Эти сроки на практике минимальны, даже если административными регламентами предусмотрены более краткие сроки. Реально сроки, как правило, оказываются значительно более длительными, в особенности в связи с отказами в согласовании или выдаче разрешения. В Санкт-Петербурге имеется совершенно особенная форма отказа застройщику при видимом соблюдении административного регламента – выдача так называемого «пустого» градостроительного плана, в основном в случае отсутствия проекта планировки соответствующей территории. Сотрудники государственных служб, в частности, строительного надзора, в определенной степени работают по методу поиска формальных оснований для отказа. Это в значительной части обусловлено тем, что за необоснованный отказ фактически не предусмотрено никакой ответственности должностного лица, тогда как выдача разрешения связана потенциальным риском.

В отношении процедур в сфере жилищного строительства проблему административных барьеров должен снять новый Федеральный закон от 20.04.2014 № 80-ФЗ «О внесении изменений в статьи 2 и 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации». В соответствии с данным законом постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 г. № 403 утвержден исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства, который вступает в силу с 07.11.2014. Данный перечень исходно утвержден как единый для всех субъектов Российской Федерации, но предусмотрено его дополнение по особенностям региональных процедур. Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации поручен учет соответствующих предложений высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и ведение реестра описаний процедур, включенных в перечень. Вместе с тем анализ перечня показывает, что подготовка документации по планировке включена в рамки данной регламентации только в тех случаях, когда в отношении земельного участка заключен договор аренды для его комплексного освоения в целях жилищного строительства или принято решение о развитии застроенной территории.

Наиболее сложная ситуация сложилась по вопросу разработки и утверждения в Санкт-Петербурге проектов планировки территорий. В период с 2005 г. (когда началась разработка данных документов в соответствии с новым Градостроительным кодексом РФ) по 2011 г. срок подготовки и утверждения проектов планировки территорий чаще всего составлял не более 15 месяцев. Вместе с тем уже в этот период нередкими являлись случаи, когда по вине органов исполнительной власти Санкт-Петербурга согласование таких проектов затягивалось на срок 5 и более лет. С конца 2011 г. до июня 2012 г. органами исполнительной власти Санкт-Петербурга не было утверждено ни одного такого проекта. Из 200 представленных инвесторами на утверждение к маю 2012 г. проектов планировки территорий было осуществлено согласование только по 16 проектам, не все из которых утверждены до настоящего времени. Аргументация руководства строительного комплекса в администрации Санкт-Петербурга в связи с такой приостановкой утверждения проектов планировки прежде всего относится к дефициту социальной инфраструктуры на соответствующих территориях. Исходя из того, что инвесторы при подготовке проектов планировки стремятся увеличивать плотность жилой застройки при минимуме социальных объектов, было принято решение передать разработку всех этих проектов государственному учреждению, подведомственному Комитету по градостроительству и архитектуре – Научно–исследовательскому и проектному центру Генплана Санкт-Петербурга (НИИПЦ генплана СПб). План работы НИИПЦ генплана СПб на 2013 –2014 годы предусматривал подготовку 57 проектов планировки, что примерно соответствует количеству проектов, утверждавшихся до этого за один год. Тем не менее, это  крайне много для одного учреждения и фактически не могло быть выполнено без привлечения крупных и авторитетных организаций, таких как ЗАО «Петербургский НИПИГрад» и ОАО «ЛенНИИпроект».  Уже в апреле 2013 года, после нескольких судебных процессов, в которых было признано незаконным бездействие Комитета по градостроительству и архитектуре в случаях отказа выдать распоряжение о подготовке проектов планировки за счет инвестора, решение администрации Санкт-Петербурга о разработке ППТ силами только НИИПЦ генплана было отменено. Вместе с тем, поскольку регламентация подготовки проектов планировки в градостроительном законодательстве Российской Федерации и Санкт-Петербурга по существу ограничивается требованиями к порядку проведения публичных слушаний по таким проектам, их утверждение Комитетом по градостроительству может всегда быть отложено на неопределенный срок. Данная проблема в настоящее время не решена, поскольку принятый в марте 2014 г. в первом чтении проект закона Санкт-Петербурга «О порядке подготовки документации по планировке территории в Санкт-Петербурге и внесении изменений в некоторые законы Санкт-Петербурга» тоже не содержит всей необходимой регламентации процесса утверждения проектов планировки.

Помимо совершенствования регламентации градостроительных процедур, большое значение для преодоления административных барьеров имеет установление ответственности должностных лиц в случае бездействия или необоснованного отказа заявителю. В связи с этим, например, на заседании Координационного совета по развитию строительной отрасли при аппарате полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе 2 октября 2014 г. принято решение о необходимости включения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях нормы, предусматривающей административную ответственность (в том числе возможность дисквалификации) должностных лиц органов исполнительной власти и местного самоуправления, уполномоченных на выдачу разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию, за незаконный отказ в выдаче указанных разрешений, за нарушение срока рассмотрения заявления застройщика о выдаче разрешения.

В то же время, с учетом негибкости и крайне относительной эффективности механизмов привлечения к административной ответственности, применительно к рассматриваемой задаче целесообразно развитие «административного арбитража», в роли которого в значительной степени может выступать институт регионального уполномоченного по защите прав предпринимателей. Если в ходе такого арбитража выявляются необоснованные действия или незаконное бездействие органа исполнительной власти, по этим результатам может приниматься в административном порядке решение курирующего данный блок вопросов вице-губернатора о пересмотре дела, или, в необходимых случаях, решение Правительства Санкт-Петербурга. Введение такого «административного арбитража», в принципе, соответствует целям руководства исполнительной власти Санкт-Петербурга по совершенствованию административного управления, однако для его эффективной реализации желательна определенная децентрализация принятия решений по сравнению с существующей в Санкт-Петербурге системой (если решение уже принято на уровне Правительства Санкт-Петербурга, требуется его отмена на том же уровне).