Заключение, согласованное на
совещании Аппарата полпредства Президента РФ в СЗФО 27.04.2016
- Причины роста числа объектов, обладающих признаками самовольного строительства
По результатам анализа положения, сложившегося в настоящее время в связи с созданием объектов самовольного строительства на территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области и принятием органами исполнительной власти мер по противодействию ведению такого строительства, основной причиной значительного роста числа самовольно построенных объектов следует признать отсутствие в течение длительного периода своевременного выявления и пресечения самовольного строительства органами исполнительной власти. Очевидной предпосылкой этого явилось отсутствие конкретных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями на принятие решений, направленных на своевременное выявление фактов самовольного строительства. Беспрепятственное создание и эксплуатация на протяжении многих лет самовольно построенных объектов послужило образцом для повышения прибыли в предпринимательской деятельности. В связи с непрерывными изменениями законодательства и отсутствием у собственников четкого понимания своих прав и обязанностей, многие собственники объектов не знали или были уже не в состоянии выполнить установленные законом действия, несмотря на то, что объекты не первый год заселены, эксплуатируются, и подключены к коммунальным сетям. Таким образом проблема, связанная с ростом числа объектов обладающих признаками самовольной постройки, приобрела массовый характер, что приводит к появлению сотен таких объектов, а также к эффекту привыкания застройщиков и граждан к действиям без соотнесения с нормами градостроительного права.
Наделение органов исполнительной власти Санкт-Петербурга и Ленинградской области полномочиями по противодействию самовольному строительству в настоящее время осуществлено. Вместе с тем предоставленные полномочия не обеспечивают всех функций по решению проблем такого строительства. В частности, Закон Санкт-Петербурга от 24.11.2009 N 508-100 «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» относит к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга выявление и предотвращение деятельности по самовольному строительству, самовольной реконструкции объектов капитального строительства на территории Санкт-Петербурга. Однако даже на данный момент нет органа исполнительной власти Санкт-Петербурга, не исключая Службу государственного строительного надзора, который был бы наделён полномочиями по выявлению и предотвращению деятельности по самовольному строительству.
Отсутствие налаженного взаимодействия между органами исполнительной власти приводит к росту негативной статистики по данному типу объектов, в том числе латентной, так как для установления правового статуса по каждому из самовольно возведённых объектов необходимо взаимодействие сразу нескольких органов исполнительной власти, причём в досудебном порядке. Органы исполнительной власти и местные администрации не имеют единой базы объектов, обладающих признаками самовольной постройки, а также эффективных механизмов выявления таких объектов. Сложившееся положение приводит к отсутствию классификации и анализа, что влечет запоздалое реагирование на проблемные объекты.
В качестве дополнительного фактора роста самовольного строительства следует назвать административные препятствия – замедленность принятия решений органами исполнительной власти, а в значительном числе случаев безосновательные отказы по документам, представленным застройщиками, вынуждающие их к действиям в обход норм градостроительного права. Пробелы и дефекты законодательства, быстрое и не всегда достаточно проработанное изменение нормативно-правовой базы градостроительства, вызывают сложности в правоприменительной практике и приводят к отказу субъектов градостроительной деятельности от установки на обеспечение полного соответствия нормам закона.
В частности, в результате с поэтапного введения новых законов, регламентирующих градостроительную деятельность в Санкт-Петербурге в период 2005 – 2015 годов, а также региональных нормативов градостроительного проектирования, и других вытекающих из этих подзаконных и нормативных актов, в том числе регламентирующих вопросы землеустройства (формирования земельных участков), кадастра и регистрации прав на недвижимость, инвентаризацию, продажу государственного имущества и т.д.), сложились ситуации, когда реализация проектов строительства (реконструкции) объектов застройщиками столкнулась с обновляющимися правилами получения разрешений на строительство. Режим и условия выполнения новых требований подразумевали перестройку бизнес-процессов, получение разрешений и развитие проектов, в таком порядке, что это могло повлечь за собой проблемы с финансированием и самих объектов, и сопутствующей инфраструктуры. Это привело бы к остановке деятельности предприятий, проблемами с инвесторами, в том числе «дольщиками», незаконченностью очередей строительства и проблемами строительства инженерных коммуникаций. Большинство предпринимателей предпочло завершить намеченные к реализации проекты. Например, после введения Генерального плана (Закон Санкт-Петербурга от 22.12.2005 N 728-99 «О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия») и до введения ПЗЗ (Закон Санкт-Петербурга от 04.02.2009 N 29-10 «О правилах землепользования и застройки») была неопределенность с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, некоторые объекты капитального строительства после введения ПЗЗ было невозможно оформить во внесудебном порядке, так как введение ПЗЗ установило другие разрешенные виды использования земельных участков. Появлялись разногласия между параметрами ПЗЗ и Законом Санкт-Петербурга от 19.01.2009 N 820-7 «О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон», которые приводили к невозможности получения разрешения на строительство в проектах, где первые очереди были построены и введены, а следующие (фактически соседние здания) требовали существенных градостроительных изменений.
- Оценка и перспективы применяемых методов решения проблем в отношении ранее созданных объектов самовольного строительства
Проведенный анализ показал, что проблемы самовольного строительства приобрели более отчетливо выраженный характер, включая социально острые ситуации, на территории Санкт-Петербурга, где органами исполнительной власти в последние годы предприняты интенсивные меры по выявлению самовольно построенных объектов и принятию в отношении них судебных решений. На территории Ленинградской области, где выявление самовольно построенных объектов осуществляется в основном органами местного самоуправления, проблемы в большей степени носят латентный характер и требуют проведения дальнейшего мониторинга.
Деятельность Службы государственного строительного надзора Санкт-Петербурга по противодействию самовольному строительству включает в первую очередь сбор информации по уже построенным самовольно объектам и подачу в суд исков об их сносе. Это является формальным исполнением обязанностей органа исполнительной власти, однако принятие судебных решений требует значительных издержек сторон, в том числе малопродуктивных усилий самих органов власти, не обеспечивающих оптимальное с социально-экономической точки зрения решение проблем. В рекомендациях судебному составу поясняется, что судебный же порядок решения проблем легализации самовольной постройки является крайним методом защиты нарушенного права. В виду особенностей процессуального законодательства, для вынесения решения по существу, при однозначном противодействии со стороны представителей застройщика или собственника самовольно возведённого объекта, уходят годы. Принятые судебные решения в значительном числе случаев не исполняются. В результате мировые соглашения с застройщиком, с целью сохранения объекта, заключаются спустя не один год после возбуждения дела о его сносе, а иногда и в процессе исполнительного производства.
Единственной попыткой найти такое оптимальное решение самовольно построенных объектов было объявление в отношении них «амнистии» в июле 2013_года. Вместе с тем проведение мероприятий со столь многообещающим названием не было обеспечено методической базой. Легализация самовольно построенных объектов не реализовалась по единым критериям и процедурам. Фактически эта легализация была проведена достаточно произвольно по некоторой части объектов из числа тех, по которым были представлены заявления застройщиками, при этом рядом заявителей даже не был получен ответ. Факты «двойных стандартов» в отношении самовольно построенных объектов служат основанием неблагоприятных оценок общественным мнением мер государственных органов в данном направлении.
В период 2014 – 2015 годов Службой государственного строительного надзора Санкт-Петербурга осуществляется массированная подача судебных исков о сносе объектов самовольного строительства. Вместе с тем анализ правовой ситуации по большому числу объектов самовольного строительства показал бесперспективность судебного порядка решения проблемы. Даже в случае принятия судами решений о сносе объектов, в связи с большим числом таких объектов и неопределенностью в вопросах исполнения таких решений, они в большей части будут оставаться неисполненными, что порождает негативную позицию в отношении осуществления правопорядка. Реализация массированного сноса объектов, эксплуатируемых с жилыми или производственными целями, также не является мерой, оправданной публичным интересом, в особенности в условиях экономического кризиса. Значительную социальную напряженность вызывает угроза сноса объектов недвижимости, возведенных с нарушением градостроительных процедур, но уже достаточно долгое время являющихся местом жительства граждан, высоких по качеству и вполне нормально вписывающихся в существующую градостроительную среду.
- Рекомендации по первоочередным мерам с целью решения проблем самовольного строительства
Исходя из причин, составляющих основу проблем самовольного строительства, в перспективе полное их решение может быть обеспечено органами исполнительной власти путем установления эффективного порядка действий, в том числе межведомственного взаимодействия, с целью выявления и пресечения самовольного возведения объектов на самой ранней стадии. В этом случае существование законченной самовольной постройки станет «эксцессом», в отношении которого правомерно применение сноса, как меры, по существу, карательной.
Как было показано выше, при существующей нормативной базе федерального законодательства в судебном порядке только затягивают рассмотрение вопросов самовольной застройки, не являясь реальным инструментом их урегулирования. На эти вопросы, неразрешимые, с точки зрения судов, без изменения норм федерального законодательства, вопросы отвечает досудебный порядок решения вопроса о возможности сохранения объекта, обладающего признаками самовольной постройки.
Для эффективного взаимодействия органов исполнительной власти в области самовольного строительства необходимо перенять опыт и методы решения проблем самовольной застройки в других регионах, в частности опыт г.Москвы по организации деятельности в данном направлении без изменения действующих регламентов органов исполнительной власти, путём создания Комиссии по пресечению самовольного строительства (постановление Правительства Москвы от 31.05.2011 N 234-ПП «Об организации работы по выявлению и пресечению самовольного строительства на территории города Москвы»).
Региональные комиссии наделены полномочиями досудебного рассмотрения статуса объекта обладающего признаками самовольной постройки с вынесением межведомственного заключения с участием всех необходимых для этого органов исполнительной власти. Опыт работы этих коллегиальных органов по рассмотрению фактов строительства (реконструкции) объектов, обладающих признаками самовольных построек, а также принятия действенных мер по выявлению, профилактике и пресечению самовольного строительства, очень значителен и требует дальнейшего изучения.
Рекомендуется распространить данный опыт н все регионы, определив, что в целях оперативности и исключения факторов субъективности при принятии решений в отношении объектов самовольного строительства межведомственное взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления должно осуществляться в рамках работы коллегиального органа – комиссии по проблемам самовольного строительства (далее – Комиссия).
Может быть рекомендован следующий порядок («алгоритм») принятия решений в отношении выявленных объектов самовольного строительства на основе межведомственного взаимодействия (далее – Алгоритм):
- При поступлении в Комиссию сведений об объекте самовольного строительства, в том числе в случае обращениялица, претендующего на приобретение прав в отношении самовольного возведенного объекта (далее – претендент), секретариатом Комиссии производится сбор и анализ информации об объекте, в том числе:
1.1. Запрос информации в органах власти, ведомственных организациях.
1.2. Запрос материалов от претендента, подготавливаемых по единой методике, утвержденной Комиссией.
- Секретариатом Комиссии готовится заключение по результатам анализа информации об объекте, содержащее оценку текущего состояния и принципиальной возможности приведения объекта к требованиям градостроительного законодательства и нормативно-технической документации.
- Комиссией на основании заключения, представленного секретариатом,принимается решение опринципиальной возможности или невозможности сохранения объекта.
3.1. В случае принципиальной возможности приведения объекта в соответствие с нормативно-правовыми требованиями с сохранением объекта как целого претендент извещается о возможности приема Комиссией заявления претендента о выдаче условий получения разрешения на строительство и подготовки ввода в эксплуатацию (проведении градостроительных процедур в отношении объекта незавершенного строительства).
3.2. При отсутствии возможности сохранения объекта как целого претендент извещается о необходимости приведения объекта в состояние, допускающее подачу заявления о выдаче условий получения разрешения на строительство, и сроке до подачи иска осносе объекта.
3.3. Комиссией может быть принято решение о необходимости дополнительного анализа градостроительной ситуации и направлении в связи с этим заключения на доработку.
- После подачи претендентом заявления о выдаче условий получения разрешения на строительствои подготовки ввода в эксплуатацию Комиссией осуществляется процедураприведения объекта в соответствие с нормативно-правовыми требованиями в административном порядке.
4.1. Секретариатом Комиссии готовится по единой методике план-график получения разрешения на строительство и подготовки ввода объекта в эксплуатацию.
4.2. План-график получения разрешения на строительство и подготовки ввода объекта в эксплуатациюсогласовывается на заседании Комиссии или заочно, в порядке обеспечиваемого ее членамимежведомственного взаимодействия (лист согласования).
4.3. План-график получения разрешения на строительство и подготовки ввода объекта в эксплуатацию выдается претенденту.
4.4. Осуществляется регулярный контрольвыполнения претендентом плана-графика, с уточнением в соответствии с результатами обследования и другими объективными обстоятельствами.
- Выполнение претендентом процедур в соответствии с планом-графиком получения разрешения на строительство и подготовки ввода объекта в эксплуатацию.
5.1. План-график включает в себя:
- обследование объекта с целью установления соответствия или несоответствия построенного (реконструированного) здания нормативно-техническим требованиям, состав работ, необходимых для обеспечения соответствия;
- выполнение подготовки проектной документации;
- прохождение соответствующих согласований проектной документации;
- проведение экспертизы проектной документации;
- получение разрешения на строительство;
- при необходимости выполнение строительных работ, необходимых для обеспечения соответствия проектной и нормативно-технической документации;
- получения в службе государственного строительного надзора заключения о соответствии построенного объекта проектной документации, действующим нормам и регламентам;
- получение разрешения на ввод в эксплуатацию.
5.2. При условии выполнения плана-графика претендент получает от службы государственного строительного надзора разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, для дальнейшего оформления права собственности на объект капитального строительства в УФРС.
5.3. С момента получения разрешения на строительство претендент юридически рассматривается в качестве застройщика, соответствующий этап в плане-графике обусловлен сроком действия разрешения и может быть продлен в соответствии с нормами градостроительного законодательства.
5.4. В случае невыполнения плана-графика до получения разрешения на строительство без достаточно существенных объективных оснований в отношении объекта осуществляется судебная процедура урегулирования.
- Судебная процедура урегулированияв отношении объекта осуществляется в следующих случаях:
6.1. Комиссией отказано в приеме заявления претендента о выдаче условий получения разрешения на строительство и подготовки ввода в эксплуатацию (п.3.2 Алгоритма).
6.2. Без достаточно существенных объективных оснований не выполнен план-график на этапе до получения разрешения на строительство (п.5.4 Алгоритма).
6.3. В ходе судебного разбирательства, инициированного службой государственного строительного надзора до начала работы Комиссии, судом одной из инстанций принято решение.
- В том случае, если в ходе разбирательства, инициированного службой государственного строительного надзора до начала работы Комиссии, еще не принято судебное решение, претендент имеет право обратиться в Комиссию и представить сведения об объекте в соответствии с п.1 Алгоритма. В этом случае служба государственного строительного надзора обращается в суд с ходатайством о приостановлении рассмотрения дела до принятия Комиссией решения в соответствии с п.3 Алгоритма.
- Комиссия может своим решением принять к рассмотрению объект, в отношении которого принято судебноерешение (п.6.3 Алгоритма). При этом в случае принятия Комиссией решения о принципиальной возможности приведения объекта в соответствие с нормативно-правовыми требованиями (п.3.1 Алгоритма) готовится мировое соглашение, включающее условие выполнения плана-графика получения разрешения на строительство и подготовки ввода объекта в эксплуатацию.
Приложение: Блок-схема принятия решений в отношении выявленных объектов самовольного строительства на основе межведомственного взаимодействия доступна по ссылке -> смотреть.
Заключение, согласованное на
совещании Аппарата полпредства Президента РФ в СЗФО 27.04.2016