О мерах по внедрению механизмов проектного финансирования жилищного строительства

Заключение, согласованное на
совещании Аппарата полпредства Президента РФ в СЗФО 27.04.2016

1. Принципиальные положения по вопросу о проектном финансировании жилищного строительства

На рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации Правительством Российской Федерации внесен и принят в 1-м чтении проект федерального закона № 954041-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Законопроект). Законопроект предусматривает введение, взамен обеспечения исполнения обязательств по договору участия, предусмотренных в действующей редакции Федерального закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон о долевом строительстве), возможности размещения участниками долевого строительства средств в оплату цены договоров участия в долевом строительстве на специальных блокированных счетах (счетах эскроу), открытых в банке, осуществляющем целевое кредитование застройщика. Эта используемая в Законопроекте схема представляет собой специфический вариант проектного финансирования – целевое кредитование с долгосрочным блокированием средств.

Следует отметить, что кредитование с долгосрочным блокированием средств представляет лишь «эрзац» проектного финансирования, поскольку не обеспечивает инвестиционное использование аккумулируемых средств. В особенности такого рода «замораживание» неприемлемо в условиях нарастающего кризиса рынка жилищного строительства, в особенности сказывающегося на сокращении ввода жилья экономкласса. Меры государственной поддержки сосредоточены в настоящее время на системе ипотечного кредитования, что является бесперспективной политикой в условиях снижения реального уровня доходов большей части граждан. Отсутствие эффективных мер по поддержке жилищного строительства не только приведет к необратимым результатам для строительной отрасли, но и будет иметь отрицательный мультипликативный эффект на смежные сектора экономики, перечеркнув достижение целей социальной политики и модернизации производственной сферы.

Необходимо осуществление мероприятий по внедрению механизмов проектного финансирования, которые обеспечат не только оптимизацию гарантий долевого строительства, но проведение эффективных мер по поддержке строительной отрасли, а также обеспечение граждан доступным жильем в рамках государственных и муниципальных программ. В конечном счете необходимо внедрение комплексного механизма проектного финансирования при строительстве жилья экономкласса и оказании содействия гражданам в улучшении жилищных условий.

В предлагаемой системе проектного финансирования сбор денежных средств участников долевого строительства должен производиться на специальный счет в кредитной организации, уполномоченной органом исполнительной власти или местного самоуправления осуществлять контроль целевого расходования средств для создания соответствующего объекта жилой недвижимости. Уполномоченная кредитная организация в рамках договора с органами власти и застройщиком осуществляет поэтапное финансирование строительства из аккумулированных средств участников долевого строительства.

В целях внедрения системы проектного финансирования жилищного строительства необходимо установить императивное требование о заключении договора финансирования через уполномоченную организацию для всех случаев:

1) использования при долевом строительстве предоставляемых гражданам бюджетом субсидий на приобретение жилья;

2) использования при долевом строительстве средств в рамках государственной поддержки ипотечного кредитования;

3) в отношении всех предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее – ГсК РФ) договоров, предусматривающих государственную поддержку строительства жилья экономкласса путем предоставления на льготных условиях земельных участков и помощи в обеспечении их объектами инфраструктуры.

При осуществлении долевого строительства жилья на земельных участках, находящихся в частной собственности, или предоставляемых в аренду из государственных (муниципальных) земель на коммерческих условиях, должна быть предусмотрена возможность выбора застройщиком проектного финансирования через уполномоченную организацию или комплексной гарантии надежности долевого строительства (в рамках сочетания страхования рисков долевого строительства и административного контроля целевого использования средств дольщиков).

Реализация системы проектного финансирования жилищного строительства:

—    исключит расходы застройщика на заключение договора страхования его гражданской ответственности по договорам долевого участия;

—    уменьшит минимально необходимую сумму привлечённых кредитных денежных средств для целей осуществления строительства;

—    стимулирует застройщика к скорейшему завершению строительства объекта долевого строительства;

—    в случае наступления несостоятельности застройщика позволит достроить объект долевого строительства с использованием целевого финансирования за счёт неизрасходованных средств, привлеченных по договорам долевого участия.

В предлагаемой системе проектного финансирования долевого строительства предусматривается возможность получения застройщиком средств дольщиков, аккумулируемых на специальный счет в кредитной организации, по завершении каждого из этапов строительства в соответствии с проектной документацией (а не после передачи дольщику завершенного объекта, как в Законопроекте). В случае недостаточности средств, поступивших по договорам долевого участия, уполномоченная организация в рамках договора также обеспечивает льготное кредитование проекта. В качестве уполномоченной кредитной организации может выступать банк с государственным участием или региональное агентство, учрежденное субъектом Российской Федерации и получающее финансовую поддержку от АИЖК и бюджета (во многих субъектах Российской Федерации такие агентства действуют под наименованием региональных АИЖК, однако на практике выполняют более широкие функции). Введение возможности действия регионального агентства в качестве уполномоченной кредитной организации связано с тем, что крупнейшие банки с государственным участием пока не выражают стремление осуществлять в широких масштабах проектное финансирование долевого строительства.

Внедрение механизмов проектного финансирования долевого строительства оптимально осуществлять в 3-х вариантах, в соответствии с характером имущественных отношений и решаемых социальных задач. Реализация всех этих вариантов возможна независимо от редакции, в которой будет действовать в ближайшем будущем Закон о долевом строительстве и другие профильные федеральные законы. Вместе с тем мероприятия по широкому внедрению данных механизмов целесообразно проводить в 3 стадии, в приведенной последовательности:

1) в отношении долевого строительства на земельных участках, принадлежащих частным застройщикам;

2) при осуществлении строительства на земельных участках, предоставленных специализированной некоммерческой организации;

3) при реализации комплексного механизма строительства жилья экономкласса и оказания содействия гражданам в улучшении жилищных условий.

Мероприятия на каждой из этих стадий, включая не только совершенствование нормативно-правовой базы, но и конкретные экономические меры, должны быть раскрыты в рамках подготовки дорожной карты по поддержке жилищного строительства и обеспечению доступности жилья для населения.

2. Механизм проектного финансирования в отношении долевого строительства на земельных участках, принадлежащих частным застройщикам

Проект осуществляется на земельном участке, в отношении которого застройщик ранее приобрел право собственности или аренды в целях жилищного строительства.

Основные экономические предпосылки реализации пилотного проекта до внесения изменений в федеральное законодательство:

1) Льготное кредитование, которое может осуществляться, за счет аккумулированных средств дольщиков, даже под процент ниже ключевой ставки ЦБ РФ.

2) Увеличивается привлекательность проекта и соответствующий спрос со стороны граждан-дольщиков за счет:

— обеспечения надежности его реализации путем контроля со стороны банка целевого финансирования процесса строительства;

— возможности застройщика снизить стоимость жилья, за счет пониженной процентной ставки по кредиту, а также действия факторов повышения спроса в целом («положительная обратная связь»).

3) Дополнительным фактором повышения спроса на участие граждан-дольщиков может являться введение запрета на предоставление бюджетных субсидий на приобретение жилья в случае заключения договоров долевого участия, за исключением проектного финансирования через уполномоченную организацию.

Реализация проекта, исходя из указанных выше экономических предпосылок, может успешно вестись на сугубо коммерческих условиях, при координационном сопровождении, но без прямого участия органов власти (за исключением определения уполномоченной кредитной организации, утверждения типового договора проектного финансирования и административного акта в соответствии с п.3).

Общий порядок организации проектного финансирования долевого строительства на земельных участках, принадлежащих частным застройщикам:

1. Определение органом власти уполномоченной кредитной организации. В случае конкурсного отбора его условия должны включать критерии финансовой устойчивости, минимального вознаграждения и минимального процента кредитования. Типовой порядок может предусматривать следующие поэтапные размеры финансирования:

• 10% – подготовительный период (строительство дорог, временных сооружений и прочее);
• 10% – строительство наружных инженерных коммуникаций;
• 15% – «нулевой цикл» (возведение фундамента);
• 40% – возведение надземной части (строительство несущих и ограждающих конструкций);
• 15% – внутренние отделочные работы и внутренние инженерные коммуникации;
• 10% – благоустройство территории, сдача объекта в эксплуатацию.

2. Заключение договора о проектном финансировании долевого строительства между застройщиком и кредитной организацией, включая поручительство кредитной организации.
3. Подготовка застройщиком исходно-разрешительной и проектной документации, получение разрешения на строительство (без сбора средств дольщиков).
4. После получения разрешения на строительство – заключение договоров долевого участия и договоров на ведение специальных счетов в кредитной организации.
5. Внесение платы по договорам долевого участия на специальные счета в банке, в том числе получение на них бюджетных субсидий гражданам на улучшение жилищных условий.
6. В случае необходимости осуществляется кредитование застройщика, в том числе до завершения первого этапа строительства;
7. В процессе строительства уполномоченной организацией поэтапно после процентования (приемка КС-2, КС-3) перечисляются средства на его ведение со специальных счетов, в соответствии с условиями договоров долевого участия (с учетом рассрочки);
8. При завершении строительства производится окончательный расчет имущественных отношений участников договора, соответствующее юридическое оформление и перечисление финансовых средств.

3. Механизм финансирования долевого строительства через специализированную некоммерческую организацию

Предоставление земельного участка для пилотного проекта в безвозмездное пользование для строительства социального жилья из земель, распоряжение которыми осуществляется органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, производится в соответствии с нормой п.15 статьи 39.10 Земельного кодекса Российской Федерации, которая предоставление участков на таких условиях некоммерческим организациям, предусмотренным законом субъекта Российской Федерации и созданным субъектом Российской Федерации в целях жилищного строительства для обеспечения жилыми помещениями отдельных категорий граждан, определенных федеральным законом, указом Президента Российской Федерации, нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, законом субъекта Российской Федерации, в целях строительства указанных жилых помещений на период осуществления данного строительства

Земельный участок для пилотного проекта предоставляется специализированной некоммерческой организации, созданной субъектом Российской Федерации и выполняющей функции оператора строительства социального жилья в регионе. Оператор не реализует жилье по коммерческим схемам, а только осуществляет его предоставление гражданам, нуждающимся в получении жилья с предоставлением государственной поддержки. Под государственной поддержкой понимается бюджетное финансирование программ по оказанию помощи гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий и состоящим на учете (в том числе приобретение жилья для детей-сирот, для расселения аварийных домов, молодые семьи, многодетные семьи, ветераны ВОВ, ветераны боевых действий, инвалиды, семьи, имеющие детей-инвалидов, семьи работников бюджетной сферы, программа по расселению ветхого жилья, коммунальных квартир и др.).

Схема с использованием специализированной некоммерческой организации оптимальна для осуществления долевого строительства социального жилья, а также строительства наемных домов некоммерческого использования. Однако подготовка такого проекта достаточно длительна, поскольку предусматривает предварительное принятие закона субъекта Российской Федерации, а также ряд административно-организационных процедур. Говорить о проектном финансировании в данном случае следует с определенной условностью, поскольку оператор строительства социального жилья выступает в роли «классического» заказчика.

Общий порядок организации финансирования долевого строительства через специализированную некоммерческую организацию:

1. Подготовка и принятие закона субъекта РФ о предоставлении земельных участков специализированной некоммерческой организации в целях жилищного строительства для обеспечения жилыми помещениями отдельных категорий граждан;
2. Подготовка и принятие нормативно-правовых актов органов исполнительной власти субъекта РФ, регламентирующих создание и деятельность специализированной некоммерческой организации.
3. Создание организации-оператора строительства социального жилья в соответствии с региональными нормативно-правовыми актами (регистрация нового юридического лица или перепрофилирование существующей некоммерческой организации, учредителем которой является только субъект РФ);
4. Определение основных технико-экономических параметров проекта и его социальных задач, финансовое планирование использования привлекаемых бюджетных средств, средств дольщиков и будущих нанимателей.
5. Конкурсный отбор генподрядчика – строительной компании, обладающей необходимыми квалификационными характеристиками.
6. Подготовка генподрядчиком исходно-разрешительной и проектной документации, получение разрешения на строительство и его ведение с получением поэтапного финансирования от оператора.
7. Завершение строительства и ввод в эксплуатацию объекта, с окончательным по договору генподряда и предоставлением квартир гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий.

4. Комплексный механизм проектного финансирования при строительстве жилья экономкласса и оказании содействия гражданам в улучшении жилищных условий

Проект осуществляется на земельном участке, предоставляемом на льготных условиях частному застройщику из земель, распоряжение которыми осуществляется органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации или муниципальным образованием. Фактически речь идет о реализации государственно-частного (муниципально-частного) партнерства в сфере жилищного строительства, к сожалению, не предусмотренного прямо нормами Федерального закона от 13.07.2015 №_224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», но по факту в специфических формах введенных в ГсК РФ федеральными законами от 21.07.2014 (№ 217-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части законодательного регулирования отношений по найму жилых помещений жилищного фонда социального использования» и № 224-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»). Широкая реализация такого рода проектов целесообразна не только в связи с необходимостью государственного содействия гражданам в улучшении жилищных условий, но и в связи с проблемами рынка жилищного строительства в условиях низкой платежеспособности населения. Особую актуальность в этих условиях приобретает реализация программ создания фонда арендного жилья (коммерческий и некоммерческий найм).

Предоставление земельного участка для реализации проекта осуществляется в соответствии с нормами статей 46.5 – 46.8 (освоение территории в целях строительства жилья экономического класса) или статей 55.27 – 55.29 (глава 6.3 «Освоение территорий в целях строительства и эксплуатации наемных домов») ГсК РФ.  Вместе с тем с соблюдение норм статьи 91.17 Жилищного кодекса Российской Федерации в определенный срок после завершения проекта может быть осуществлено прекращение использования здания в качестве наемного дома. Это позволяет строить отношения кредитной организации и застройщика в случае строительства наемного дома коммерческого использования по схеме лизинга жилой недвижимости, что позволяет обеспечить инвестиционную привлекательность проекта (такие инвестиционные проекты в настоящее время реализуются в первую очередь при строительстве апартаментов эконом-класса). Для граждан заключаемые договоры носят комплексный характер, включая элементы договоров найма и долевого участия («аренда с выкупом»). При этом значительная часть помещений может приобретаться институциональными инвесторами и частными лицами, предназначаясь для постоянной сдачи гражданам по договорам найма, с целью получения ренты на вложенный капитал.

В случае строительства наемного дома некоммерческого использования инвестиционная привлекательность проекта может быть обеспечена за счет оказания бюджетной поддерки такого строительства и (в меньшей мере) особого порядка предоставления земельного участка в соответствии с п.2 ч.6 статьи 55.28 ГсК РФ. Тем не менее, создание фонда арендного жилья в части некоммерческого найма, по-видимому, более целесообразно путем осуществления проекта специализированной некоммерческой организацией, являющейся оператором строительства социального жилья.

Общий порядок организации проектного финансирования долевого строительства жилья экономкласса:

1. Определение органом власти земельного участка, выделяемого для строительства дома экономкласса или нескольких таких домов. Определение основных технико-экономических параметров проекта и его социальных задач, в зависимости от которых планируются имущественные отношения при реализации проекта. Имущественные отношения, предусматриваемые проектом договора, определяют льготные условия предоставления земельного участка, формы взаимодействия органа власти и инвестора при обеспечении его инфраструктурой. Они могут также определять выкуп в государственную (муниципальную) собственность часть создаваемого жилищного фонда для переселения граждан из аварийного жилья и предоставления квартир «очередникам».
2. Предоставление земельного участка по договору, заключаемому по результатам проведения специализированного аукциона в соответствии с нормами статей 46.8 или 55.28 ГсК РФ. В дальнейшем целесообразна корректировка соответствующих норм ГсК РФ, на основе которых в новой редакции следует осуществлять конкурсный отбор застройщика – инвестиционно-строительной компании, обладающей необходимыми квалификационными характеристиками и достаточным объемом собственных средств в соответствии с установленными нормативами проектного финансирования долевого строительства. В условия договора включается сбор средств дольщиков через уполномоченную организацию, в роли которой целесообразно использовать ту же специализированную некоммерческую организацию.
3. Проектирование объекта, получение разрешения на строительство. Финансирование осуществляется за счет собственных средств инвестиционно-строительной компанией. Тем не менее, в отличие от обычного долевого строительства, уже на этом этапе, следует допустить сбор заявок от граждан и заключение договоров долевого участия (без внесения с их стороны платы).
4. Начало и поэтапное ведение строительства объекта. Проектное финансирование долевого строительства через уполномоченную организацию, в том числе перечисление бюджетных субсидий гражданам на улучшение жилищных условий. Уполномоченная организация обеспечивает контроль реализации каждого из этапов строительства, а также выполняет функции кредитной организации в промежутках между завершением этапов.
5. Завершение строительства и ввод в эксплуатацию объекта, с окончательным расчетом и юридическим оформлением отношений участников проекта, а также предоставлением квартир гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий.

Заключение, согласованное на
совещании Аппарата полпредства Президента РФ в СЗФО 27.04.2016