1.Понятие самовольной постройки, анализ норм ст. 222 ГК РФ.
Для необходимости защиты прав и законных интересов истцов, ответчиков и иных заинтересованных лиц, а так же для надлежащей правовой оценки каждого случая в отдельности, необходимо понять какое значение законодатель придает термину «самовольная постройка», с учетом недавних поправок к нормам ст. 222 ГК РФ.
В Гражданском кодексе РФ, самовольная постройка, определяется как — здание, сооружение или другое строение, возведенное, созданное на земельном участке…. Данное определение имеет схожее значение с нормами ст.ст. 130, 131 ГК РФ, которые дают широкое определение недвижимости (недвижимым вещам): «в том числе включая в себя: здания, сооружения, а так же объекты незавершенного строительства», права на которые в обязательном порядке подлежат государственной регистрации.
Однако, лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой — продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки.
Какие же критерии отделяют объект гражданских прав в виде недвижимого имущества и самовольную постройку друг от друга? Для определения понятия «самовольная постройка» необходимо знать её признаки установленные законом:
— Объект возведен, создан на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке с отсутствием у лица прав на земельный участок указанных в п.п. 3 и 4 ст. 222 ГК РФ. Кроме того, при наличии указанных обстоятельств, имеется вероятность нарушения прав и законных интересов собственника или иного законного владельца земельного участка.
— Разрешенное использование земельного участка не допускает строительства на нем данного объекта. Для разъяснения указанного признака самовольной постройки обратимся к Градостроительному кодексу РФ, а именно к п. 9 ст. ст. 1., которая устанавливает основные понятия градостроительной деятельности, используемые в настоящем Кодексе: виды разрешенного использования земельных участков — это часть градостроительного регламента, который установлен в пределах границ соответствующей территориальной зоны. Виды разрешенного использования земельных участков в соответствии с классификатором отличаются друг от друга возможностями эксплуатации, параметрами разрешенного строительства, размерами и иным критериям — от сельскохозяйственного использования до многоэтажной жилой застройки. Поэтому, спорный объект, возведенный в нарушение требований разрешенного использования земельного участка, на котором он находится, так же обладает признаком самовольной постройки.
Объекты возведенные, созданные без получения на это необходимых разрешений. В силу ст. 54 ГрК в РФ учреждён Государственный строительный надзор, который в силу своих полномочий осуществляет надзор при строительстве и реконструкции объектов капитального строительства[1]. Предметом государственного строительного надзора является, в том числе, и проверка у застройщика наличия разрешения на строительство, которое в определённых случаях выдается органами местного самоуправления п.4 ст.51 ГрК РФ. Хотя сформировалась судебная практика, в т.ч. и систематизированная ВАС РФ[2], которая даёт пояснения касаемо отсутствия необходимых разрешений: «Отсутствия разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку. В то же время суду необходимо установить, предпринимало ли лицо, создавшее самовольную постройку, надлежащие меры к ее легализации, в частности к получению разрешения на строительство и/или акта ввода объекта в эксплуатацию, а также правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта ввода объекта в эксплуатацию».
Таким образом, результатом проведения строительного надзора возможны установление как фактов нарушения градостроительных и строительных норм и правил в процессе строительства, так и их отсутствия, что является последним основанием отнесения объекта капитального строительства к самовольным постройкам.
В соответствии со ст. 40 ЗК РФ собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.
Подведём итог, на вторую половину сентября 2015 года, редакция ст. 222 ГК РФ выделяет следующие критерии здания, сооружения, строения, которые должно соблюсти лицо имеющее права на земельный участок, для того чтобы избежать признания возведенного объекта Самовольной постройкой и предъявления иска от застройщика[3] земельного участка о возмещении расходов на постройку[4]:
- Наличие у лица права собственности и иных вещных прав на земельный участок,
- Подходящий вид разрешенного использования земельного участка, в соответствии с установленными для данного вида требованиями к возведённому строению,
Наличие разрешения на строительство (необязательное), а в его отсутствие, доказательство добросовестности своего поведения в виде:
— Принятие надлежащих мер к её легализации,
— Правомерности отказа в выдаче разрешения управомоченными на то органами[5],
- Отсутствие нарушений градостроительных и строительных норм и правил в процессе строительства.
Далее законодатель вводит еще ряд необходимых условий, для собственника земельного участка, при одновременном соблюдении требований которых право собственности на самовольную постройку может быть признано за ним в судебном и ином порядке, а именно:
— если в отношении земельного участка лицо, осуществившее постройку, имеет права, допускающие строительство на нем данного объекта (см. пункт 1);
— если на день обращения в суд постройка соответствует параметрам, установленным документацией по планировке территории, правилами землепользования и застройки или обязательными требованиями к параметрам постройки (глава 3, 4 ГрК РФ), содержащимися в иных документах (см. пункты 2 и 3);
- если сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан, добавленное законодателем новое условие.
Анализ норм ст. 222 ГК РФ – дает исчерпывающее определение самовольной постройки, а также ставит лицо, нарушившее в совокупности хоть один пункт из вышеперечисленных, как и обычный административный порядок получения разрешений на строительство, порядок ввода объекта в эксплуатацию, порядок государственной регистрации, в неравное положение по сравнению с лицом, осуществившим все эти действия в законном порядке.[6]
Вывод:
В соответствии с вышесказанным, любой спор, связанный с объектами самовольного строительства и попытками их легализации, как во внесудебном, так и в судебном порядке является исключительно сложным процессом, требующим от представителя опыта и серьёзной предварительной подготовки, а также знаний норм материального и процессуального законодательства.
- Вопросы легализации объектов самовольного строительства. Возможные перспективы развития.
В связи с действующими нормами гражданского законодательства, а так же основываясь на сложившейся обширной судебной практике, заинтересованным лицам, в законном порядке, предоставляются следующие возможности легализации объектов недвижимости обладающих признаками самовольной постройки:
- В судебном порядке в виде признании права собственности на самовольную постройку, в силу отказа органами государственной власти в регистрации этого права как такового, на основании отказа в выдаче разрешений на строительство органами исполнительной власти, так и путем подачи встречного искового заявления в качестве противодействия требованиям заинтересованных лиц о сносе объекта самовольного строительства. Также, в судебном порядке, возможно приобретение заинтересованным лицом права собственности на объект самовольного строительства на основании добросовестно, открытого и непрерывно владения как своим собственным недвижимым имуществом в течение пятнадцати лет – приобретательная давность (ст. 234 ГК РФ)
- Приобретение права собственности на объект самовольного строительства в общем (Административном) порядке, путем получения разрешений на строительство и ввод объекта в эксплуатацию (ст.ст. 51, 55 ГрК РФ) от органов государственной власти в области градостроительной деятельности.
Вступившее в законную силу Решение суда является основанием для возникновения права собственности на самовольную постройку посредством признания её объектом гражданских прав и регистрации как недвижимого имущества в соответствующих органах[7]. С учетом норм изложенных в ст. 222 ГК РФ для большинства «самостройщиков» судебный путь легализации объекта не является выходом из сложившегося положения т.к. большинство возведённых самовольно строений, действующим законодательством, поставлены вне правового поля по следующей причине:
Большинство лиц, по тем или иным причинам, нарушившие нормы 222 ГК РФ не обращались в органы надзора с просьбой выдать разрешение на строительство, и как следствие, в большинстве случаев у них отсутствуют так же и иные установленные ГрК РФ бумаги для его получения, к коим относится: правоустанавливающие документы на земельный участок, градостроительный план земельного участка, материалы, содержащиеся в проектной документации, положительное заключение экспертизы проектной документации самого объекта и другие документы – установленные п.7 ст.51 ГрК РФ.
Однако, Пленум ВАС РФ устанавливает, что Отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку, тем самым рекомендуя судам устанавливать, предпринимало ли лицо, создавшее самовольную постройку, надлежащие меры к ее легализации, стремилось ли к получению разрешения на строительство и/или акта ввода объекта в эксплуатацию, а также правомерность отказа в выдаче указанных документов. Кроме того, рассматривая иски о признании права собственности на самовольную постройку, суд устанавливает, допущены ли при ее возведении существенные нарушения СНиП, и выяснять создает ли такая постройка угрозу жизни и здоровью граждан. Также суд при отсутствии необходимых заключений компетентных органов или при наличии сомнения в их достоверности вправе назначить экспертизу по правилам процессуального законодательства[8].
Т.е. сформирован судебный механизм в обход порядка, установленного ст. ГрК РФ. Все этапы до получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, являются материалами дела и их соответствие требованиям закона устанавливается постфактум.
Однако, закон, судебная практика и разъяснения ВАС РФ ставят сторону, доказывающую свои права на объект обладающий признаками самовольной постройки в очень жесткие условия. Например: «в доказательствах обращения к компетентному органу, если таковые имеются, за выдачей разрешения на строительство, должна содержаться вся необходимая документация в соответствии с градостроительным законодательством для выдачи разрешения на строительство (добросовестность заявителя)», или «на стадии принятия к производству суда иска в порядке ст. 222 ГК РФ проверять наличие документов, свидетельствующих о принятии лицом, создавшим самовольную постройку, мер к получению разрешений на строительство, на ввод объекта в эксплуатацию или на представление отказа уполномоченного органа в выдаче таких разрешений. В случае непредставления таких документов судья на основании ст. 136 ГПК РФ обязан оставить исковое заявление о признании права собственности на самовольную постройку без движения».
Несмотря на указанные ужесточения законодательства, на данный момент сложилась положительная судебная практика по установлению отдельных фактов имеющих юридическое значения для признания права собственности на самовольную постройку в процессе рассмотрения дела, а именно: № А73-1695/2014[9]. Истец обратился в администрацию с заявлением о выдаче разрешительной документации на реконструкцию и ввод административно-бытового корпуса и склада в эксплуатацию. Ответчик в лице регистрирующего органа возражал, утверждая, что получение разрешения на ввод объекта в эксплуатацию носили формальный характер и были направлены на легализацию самовольной постройки в обход закона. Однако, суды высших инстанций иск удовлетворили и признали право собственности на самовольную постройку при отсутствии остальных признаков перечисленных в статье 222 ГК РФ.
Судебный порядок решения проблем легализации самовольной постройки является крайним методом защиты нарушенного права. Даже при достижении примирения между Сторонами путем составления мирового соглашения не гарантирует положительного результата.
Например, в содержании мирового соглашения указано, что Администрация признает право собственности за застройщиком/собственником участка на незавершенное строительством здание, а собственник обязуется завершить строительство незавершенного строительством здания в соответствии с требованиями действующего земельного и градостроительного законодательства и оформить права на него в установленном законом порядке в срок, не превышающий 12 месяцев. Суд отказал в удовлетворении утверждения настоящего мирового соглашения, т.к. одной из причин отказа являлось то, что конкретных действий подлежащих исполнению сторонами и позволяющих обществу возможность ввести спорный объект в эксплуатацию в установленном порядке, мировое соглашение не содержит.[10]
Такое соглашение между частными лицами о признании права собственности за одним из них на самовольную постройку, исключает исследование судом публичных отношений по установлению факта безопасности данной постройки, допустимости ее размещения на земельном участке применительно в соответствии с его разрешенным использованием..
В данном случае, даже если здание по факту было построено без нарушений и с учётом всех требований закона, вероятность его сноса велика, а задачи перед органами судебной, исполнительной и административной власти стоят несколько иные.
Рассматривая возможность административного решения вопроса легализации объекта с признаками самовольной постройки, необходимо упомянуть о невозможности административных органов власти решать вопросы о сносе самовольных построек за исключением: зон с особыми условиями использования территорий, территорий общего пользования, полосах отвода инженерных сетей – в этих случаях Административный порядок сноса самовольной постройки не только допустим, но и специально предусмотрен законом[11].
Вывод.
Стоит признать, что признание права собственности на самовольный объект недвижимости в судебном порядке законодатель связывает с исключительными обстоятельствами, в силу которых он может быть вовлечен в гражданско-правовой оборот при невозможности в административном порядке получить правоустанавливающие документы на вновь созданный или реконструированный объект капитального строительства[12].
Поэтому, в целях упорядочения деятельности по защите прав и охраняемых законом интересов города, юридических и физических лиц в случаях проведения самовольного строительства на его территории, а также обеспечения эффективного взаимодействия органов исполнительной власти в вопросах выявления, пресечения и профилактики самовольного строительства необходимо более эффективно организовывать работу по выявлению и пресечению самовольного строительства на территории г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
Необходимо рассмотреть, иной, соответствующий как федеральному так и местному законодательству, досудебный порядок, позволяющий эффективно выявлять и упрощать легализацию самовольных построек, которые соответствуют всем необходимым требованиям законодательства РФ, а в случае несоответствия указанных объектов передавать дело в судебные органы, для решения дела по существу.
Разработка указанного выше механизма позволит сэкономить ресурсы сторон, благодаря открытости программы выявить факты самовольного строительства на территории города и области, установить эффективное взаимодействие между органами исполнительной власти.
Кроме того, добросовестным застройщикам, собственникам земельных участков необходима информационная помощь в оформлении прав на объекты обладающие признаками самовольной постройки. Это возможно путём создания отдельного подразделения, при действующих органах с соответствующими полномочиями, или путем создания отдельного совещательного органа (Комиссии по самовольному строительству). Такие органы могут проводить краткое подготовительное заключение по объектам, имеющим признаки самовольной постройки, а при положительном заключении, указывать сторонам об их обязанности исполнить те или иные действия направленные на сохранение указанных объектов.
Для достижения поставленных целей необходимо провести совещание с представителями органов исполнительной власти СПб, перенять опыт и методы решения проблем самовольной застройки в других регионах, в т..ч в Москве[13] — без воли властных структур проведение таких мероприятий невозможно. Опыт работы Московского коллегиального органа по рассмотрению фактов строительства (реконструкции) объектов, обладающих признаками самовольных построек, а также принятия действенных мер по выявлению, профилактике и пресечению самовольного строительства на территории города огромен, полезен и требует изучения.
В Санкт-Петербурге истцом в делах о сносе самовольно построенных объектов, (наравне с собственниками, органами исполнительной власти и местного самоуправления и пр.), выступает Служба государственного строительного надзора. Служба имеет соответствующие полномочия[14]. Наравне с Службой государственного строительного надзора, такими полномочиями наделены иные органы исполнительной власти, включая местные администрации.
Однако, в связи с рядом дел имеющих широкий общественный резонанс, о принудительном сносе самовольных построек простоявших не один год с наличием в них постоянных жильцов (зарегистрировавших права собственности на квартиры), необходимо поставить вопрос об эффективности осуществляемого выявления незаконного строительства и о путях его улучшения как таковых, посредством принятия мер описанных выше.
Положительная судебная практика по самовольному строительству:
- Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 26.02.2015 N Ф07-113/2015 по делу N А66-16377/2013 (предварительно обращались за разрешением)
- Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 18.12.2014 по делу N А56-43973/2013 (государственная собственность не разграничена)
- Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 24.11.2014 по делу N А56-53193/2013 (предварительно обращались за разрешением в ГСН, нет оснований для отказа)
- Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 29.09.2014 по делу N А56-38062/2011 (приобретательная давность)
Автор статьи Максимов Павел Андреевич (руководитель судебного департамента Центра).
[1] Объект капитального строительства — здание, строение, сооружение и объекты, строительство которых не завершено (объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек) п.9 ст. 1 ГрК РФ.
[2] п.26 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29.04.2010
«О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»
[3] пп16 п.1 Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 N 190-ФЗ.
[4] «Лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом» п. 3 ст. 222 ГК РФ (часть первая)» от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. 13.07.2015 N 268-ФЗ,) с изм. вст. В силу на 01.09.2015 года
[5] п.26 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29.04.2010
«О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»
[6] Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 28.05.2015 N Ф10-1243/2015 по делу N А09-1248/2014
[7] п. 31. Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29.04.2010
[8] п.26 Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29.04.2010.
[9] Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 26.12.2014 N Ф03-5899/2014 по делу N А73-1695/2014
[10] Дело: А47-4680/2014
[11] в ред. Федерального закона от 13.07.2015 N 258-ФЗ
[12] Апелляционное определение Верховного суда Республики Башкортостан от 10.03.2015 по делу N 33-3888/2015.
[13] Постановление Правительства Москвы от 31.05.2011 N 234-ПП
«Об организации работы по выявлению и пресечению самовольного строительства на территории города Москвы»
[14] п. 4.28 Положения о Службе государственного строительного надзора и экспертизы (в ред. от 26.12.2014 N 1238) .
