Внесение изменений в 73-ФЗ по включению объектов ЮНЕСКО

Рассмотрев проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления порядка выполнения международных обязательств, вытекающих из Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия от 16 ноября 1972 года)» (далее – Проект) сообщаем о следующих замечаниях и предложениях.

  1. Проектом предлагается приравнять границы объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия, к границам территории объекта культурного наследия (пункт 1 статьи 1 Проекта).

Вместе с тем, исходя из положений Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 года (далее – Конвенция) и требований практического Руководства по выполнению Конвенции об охране всемирного наследия (далее – Руководство), совмещение статуса объекта культурного наследия и статуса объекта всемирного наследия по Конвенции не требуется.

Раздел «Общие сведения об объекте всемирного наследия» информационного руководства «Подготовка номинаций объектов всемирного наследия (Второе издание, 2011 г.)» (далее – Рекомендации по подготовке номинаций) разъясняет, что в Конвенции под культурным наследием понимаются ансамбли, памятники и достопримечательные места и одновременно указывает, что в силу эволюции концепции понятия «Всемирное наследие» уже Руководством в целях сохранения всех особенностей всемирного достояния предусмотрены иные категории и типы объектов, такие как: культурные ландшафты, историко-культурные маршруты, исторические центры и города и иные.

Также в данном разделе отмечается, что объект всемирного наследия может включать более чем одно из представленных определений.

Критерием включения объекта в Список всемирного наследия является обоснование выдающейся универсальной ценности всего объекта, а также способ его охраны, который должен быть обеспечен государством.

Учитывая, что масштабы представленных к номинации объектов существенно разнятся, Рекомендации по подготовке номинаций определили требования к картографическим и иным материалам при подготовке досье (Раздел 4 «Карты»).

Таким образом, классификации, предложенные международным законодательством, установлены для отражения уникальных особенностей объектов и возможности обеспечить их репрезентативность при подготовке досье и выработке мер по охране.

Указанный вывод подтверждается применением данных положений странами-участницами Конвенции. Так, в отношении объекта «Асмара, Эритрея» (Африка), включенного в Список всемирного наследия в 2016 году, в номинационном досье изложены сведения о национальном законодательстве, охраняющем представленную территорию, однако какой-либо конкретный «статус», упомянутый в международных документах, территории не присвоен. Аналогичная ситуация представлена в таких номинационных досье, как «Трансграничный объект «Доисторические свайные поселения в Альпах» и «Каторжные поселения в Австралии».

В разделе 5 официального формата представления номинаций Рекомендаций по подготовке номинаций для целей установления охранного статуса объекта указывается: «Обозначьте юридический, договорной, институциональный и/или традиционный статус объекта. Например, национальный или региональный парк; памятник истории; охраняемая территория государственного значения или иное». При этом в качестве способов осуществления мер по охране объекта указанию подлежат меры, предусмотренные юридическим, нормативно-правовым, договорным, планируемым и/или традиционным статусом объекта.

Согласно разделу 3 Рекомендаций по подготовке номинаций управление на объекте «Захоронения королей Буганда в Касуби» (Уганда) продолжает осуществляться традиционным способом через сложную систему обязанностей (традиции – культурные / религиозные обряды и ритуалы). В силу раздела «Охрана» Рекомендаций по подготовке номинаций многосоставной объект культурного наследия «Гробница императора Аския-Мохамеда» (Мали) также обеспечен эффективной традиционной охраной.

При этом в указанном разделе Рекомендаций по подготовке номинаций особо подчеркивается, что охрана объектов всемирного наследия должна быть достаточной и эффективной («В идеале на объекте должна быть организована оптимальная охрана из доступных в конкретной юрисдикции и контексте»).

Таким образом, учитывая взаимосвязь между способами охраны и статусом объекта, международные правовые акты не требуют обязательного оформления статуса объекта всемирного наследия в виде одной из трех категорий объектов.

Так, Рекомендации по подготовке номинаций приводят в качестве примера ансамбля объект всемирного наследия «Старый город Лицзян», который при этом не имеет правового статуса ансамбля, идентичного пониманию Федерального закона от 25.06.2002 №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон № 73-ФЗ).

Согласно Руководству многие объекты имеют характеристики, присущие более чем одной из установленных категорий (особенно это относится к культурным ландшафтам и историческим городам).

Исходя из того, что на территории объекта всемирного наследия может быть много разных памятников, ансамблей, зон охраны, природных памятников и т.п., самое главное для целей Конвенции — соотнести охранные статусы указанных объектов и территории объектов всемирного наследия в целях обеспечения сохранности выдающейся универсальной ценности.

На основании изложенного, предлагаемая Проектом концепция, в силу которой объект всемирного наследия должен быть тождественен одному из трех видов объектов культурного наследия, закрепленных в Законе № 73-ФЗ, не основана на требованиях международного законодательства.

Особенно очевидно, что такой объект всемирного наследия, как «Исторический центр Санкт-Петербурга и связанные с ним группы памятников», не может быть признан памятником, ансамблем или достопримечательным местом, поскольку соответствующий правовой статус не способен обеспечить баланс между сохранением объекта всемирного наследия и развитием исторического города.

В целях решения изложенной проблемы предлагаем ввести в Закон № 73-ФЗ понятие объекта всемирного культурного наследия, которое не будет тождественно понятию объекта культурного наследия, и установить специальные механизмы его охраны (границы, буферная зоны и план управления).

Смыслом установления границ и буферной зоны является дополнительная оценка влияния крупномасштабных строительных работ на объект всемирного наследия (воздействие некрупномасштабных работ подлежит оценке через другие правовые механизмы, установленные применительно к отдельным объектам культурного наследия, входящим в состав объекта всемирного наследия, зонам охраны объектов культурного наследия, историческим поселениям и т.д.).

  1. Проектом предлагается дополнить полномочия федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия полномочием по формированию отчётной документации, необходимой для выполнения международных обязательств по Конвенции (пункт 2 статьи 1 Проекта).

Вместе с тем, Проект не учитывает, что Руководство налагает на страны-участницы Конвенции также и другие обязанности, такие как представление:

перечня объектов, которые могут быть включены в Список всемирного наследия (подпункт «i» пункта 15 Руководства);

информации о выполнении Конвенции и о состоянии сохранности объектов (подпункт «n» пункта 15 Руководства);

информации по использованию эмблемы всемирного наследия (пункт 277 Руководства).

плана управления или другой документальной системы управления (пункт 108 Руководства).

Кроме того, Проект не устанавливает порядок формирования отчетной документации, необходимой для выполнения международных обязательств по Конвенции, и не разграничивает полномочия федеральных и региональных органов государственной власти по исполнению требований Конвенции.

  1. Пунктом 7 статьи 1 Проекта предлагается приравнять понятие буферной зоны к совокупности зон охраны объекта культурного наследия.

Согласно пункту 17 Руководства «во всех случаях, когда это необходимо для надлежащего сохранения культурного или природного объекта, представленного для включения в Список, вокруг объекта должна быть создана «буферная зона», которой тоже должна быть обеспечена необходимая защита. Буферная зона может быть определена, как территория, окружающая объект и обеспечивающая дополнительную защиту объекта путем ограничения в ее пределах хозяйственной деятельности; в каждом случае площадь территории, составляющей буферную зону, определяется в результате технического исследования».

В соответствии с пунктом 104 Руководства территория, составляющая буферную зону, должна быть определена в каждом случае через соответствующие механизмы. Согласно пункту 106 Руководства в случае, когда буферная зона не предлагается, номинация должна содержать пояснение в отношении того, почему буферная зона не требуется.

Таким образом, буферная зона согласно международному законодательству устанавливается не в императивном порядке, а при необходимости, в случае, когда имеющиеся способы обеспечения сохранности объекта всемирного культурного наследия являются недостаточными.

Проектом также предусматривается, что изменение границ буферной зоны объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия, допускается в соответствии с процедурами, предусмотренными в рамках Конвенции.

Согласно пункту 164 Руководства «если государство – сторона Конвенции желает запросить незначительное изменение границ объекта, включенного в Список всемирного наследия, то оно должно отправить запрос Комитету до 1 февраля через Секретариат, который обращается за оценкой в отношении того, может ли такое изменение считаться незначительным или нет, к соответствующим Консультативным органам. Затем Секретариат передает оценочное заключение Консультативных органов Комитету всемирного наследия. Комитет может одобрить такое изменение, или он может посчитать, что изменение границ достаточно существенное для того, чтобы рассматриваться как значительное изменение границ объекта, и в таком случае применяется процедура как для новой номинации».

При этом зоны охраны объектов культурного наследия устанавливаются в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 № 972 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации» (далее – Положение о зонах охраны), которое также включает в себя многочисленные процедуры по согласованию проекта зон охраны объекта культурного наследия.

Принимая во внимание, что корректировка установленных зон охраны объекта культурного наследия неизбежна (в связи с выявлением новых объектов культурного наследия, проведением исследований и государственных историко-культурных экспертиз), это может привести к необходимости согласования каждого нового проекта зон охраны с Комитетом всемирного наследия, что является трудно реализуемым и сделает невозможным оперативное изменения зон охраны.

  1. Пунктом 8 статьи 1 Проекта в Закон № 73-ФЗ предлагается внести статью 36.1, в соответствии с которой до начала строительных работ в границах территории объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия, и его буферной зоны, проектная документация, подготовленная для проведения данных строительных работ, подлежит оценке воздействия на выдающуюся универсальную ценность объекта всемирного наследия.

Согласно пункту 172 Руководства «Комитет всемирного наследия призывает государства – стороны Конвенции сообщать Комитету, через Секретариат, о своих намерениях предпринять или разрешить на территории, охраняемой согласно Конвенции, крупномасштабные восстановительные или новые строительные работы, которые могут оказать воздействие на выдающуюся универсальную ценность объекта. Уведомление необходимо направить в кратчайшие сроки (например, до подготовки проектов основных документов для конкретных проектов) и до принятия любых решений, которые было бы трудно отменить, чтобы Комитет мог оказать содействие в поиске соответствующих решений, гарантирующих полную сохранность выдающейся универсальной ценности объекта».

Таким образом, реализация приведённого требования Руководства возможна лишь при наличии необходимых критериев оценки работ.

Проект не определяет критерии крупномасштабности работ по строительству и не отсылает к подзаконному правовому акту, который будет устанавливать такие критерии.

Проект также не устанавливает круг лиц, которые должны выступать заказчиками работ, подлежащих оценке воздействия.

Согласно пункту 8 статьи 1 Проекта документация, подготовленная по результатам оценки воздействия работ на выдающуюся универсальную ценность объекта всемирного наследия, подлежит согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия. Соответствующее полномочие подлежит также внесению в статью 9 Закона № 73-ФЗ.

  1. Пунктом 1 статьи 2 Проекта предлагается дополнить статью 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) требованием, согласно которому особенности подготовки, согласования и утверждения проектной документации, необходимой для проведения работ по сохранению объекта культурного наследия, проектной документации объекта капитального строительства, строительство или реконструкция которого осуществляется в границе территории объекта культурного наследия, включенного в список всемирного наследия, и зоны охраны такого объекта культурного наследия, устанавливаются законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия.

При этом ни действующий Закон № 73-ФЗ, ни Проект не предусматривает особенностей подготовки и утверждения проектной документации объекта капитального строительства, строительство или реконструкция которого осуществляется в границе территории объекта культурного наследия, включенного в список всемирного наследия. Проектом устанавливаются особенности оценки такой документации и ее согласования, при этом особенности подготовки и утверждения проектной документации не указаны.

  1. Согласно пункту 1 статьи 2 Проекта статью 38 ГрК РФ предлагается дополнить положением, в силу которого предельные параметры разрешенного строительства или реконструкции объектов капитального строительства в составе градостроительного регламента, установленного применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории объектов культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия, и зоны охраны такого объекта культурного наследия должны включать в себя требования к архитектурным решениям объектов капитального строительства.

В соответствии с частью 4 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия.

Согласно части 5 статьи 36 ГрК РФ применительно к территориям достопримечательных мест градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При этом ни действующий Закон № 73-ФЗ, ни Проект не предусматривают ограничений по отнесению к объектам всемирного наследия памятников и ансамблей.

Так, объект культурного наследия федерального значения «Церковь Вознесения» (г. Москва, пр. Андропова, д. 39, стр. 1) является памятником, включенным в Список всемирного наследия; объект культурного наследия федерального значения «Ансамбль Новодевичьего монастыря» (г. Москва, Новодевичий проезд, д. 1) также включен в Список всемирного наследия и является ансамблем, как и некоторые другие объекты, включенные в указанный список.

Таким образом, распространение на данные виды объектов культурного наследия (памятники, ансамбли) градостроительных регламентов не соответствует части 4 статьи 36 ГрК РФ.

Кроме того, предлагаемые изменения не учитывают положений законодательства, применяемых по отношению к иным территориям со сходным правовым режимом.

Так, статьей 60 Законом № 73-ФЗ и  статьями 51, 51.1 ГрК РФ устанавливается порядок взаимодействия органов, уполномоченных на выдачу разрешения на строительство, и органа охраны объектов культурного наследия, наделенного полномочием на оценку соответствия архитектурных решений объекта капитального строительства по проектной документации предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения.

Проект не содержит аналогичных указаний на порядок оценки требований к архитектурным решениям объектов капитального строительства в границах объекта всемирного наследия, что свидетельствует о неполноте правового регулирования.

Проектом предусматривается необходимость установления Правительством Российской Федерации требований к физическим и юридическим лицам, осуществляющим проведение оценки воздействия на выдающуюся универсальную ценность.

Вместе с тем, соответствующее полномочие какого-либо органа государственной власти по аттестации указанных лиц Проектом не предусмотрено.

Установленное подпунктом 29 пункта 1 статьи 9 Закона № 73-ФЗ полномочие по аттестации специалистов в области сохранения объектов культурного наследия не охватывает аттестацию указанных в Проекте лиц, поскольку оценка воздействия на выдающуюся универсальную ценность не относится к работам по сохранению объектов культурного наследия.

  1. Проектом предусматривается также внесение изменений в статью 51 ГрК РФ, в соответствии с которыми в случае, если строительство или реконструкция объектов капитального строительства осуществляется в границе территории объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия, и зоны охраны такого объекта культурного наследия, для выдачи разрешения на строительство представлению подлежат документы, предусмотренные законодательством Российской Федерации об объектах культурного наследия.

Установить, какие конкретно документы требуется предоставить для получения разрешения, невозможно, поскольку Проект предусматривает как документацию по оценке воздействия, так и положительное решение Комитета в отношении указанной документации.

Кроме того, Проектом не урегулирован вопрос относительно органа, уполномоченного на выдачу разрешения на строительство в данном случае.

Согласно части 5.1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство выдается исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, уполномоченными в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, в случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности такого объекта.

В соответствии с пунктом 1 статьи 51.1 Закона № 73-ФЗ ограниченное строительство объектов капитального строительства допускается исключительно на территории достопримечательного места.

При этом конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности у достопримечательного места отсутствуют, следовательно, отсутствуют и соответствующие полномочия у органов охраны объектов культурного наследия.

Проект не устанавливает и каких-либо иных полномочий органов охраны объектов культурного наследия по контролю за проведением работ в случае осуществления строительства объекта капитального строительства на территории достопримечательного места, отнесенного к объектам всемирного наследия.

Кроме того, согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 5.1 Закона № 73-ФЗ на территории памятника или ансамбля запрещается строительство объектов капитального строительства, увеличение объемно-пространственных характеристик существующих на территории памятника или ансамбля объектов капитального строительства, а также проведение строительных и иных работ, за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия.

Таким образом, принятие концепции Проекта, в силу которой оценке воздействия подлежит проектная документация по строительству или реконструкции объекта капитального строительства, расположенного в границах территории объекта всемирного наследия и его буферной зоны, при практическом применении будет реализовываться исключительно в пределах буферных зон таких объектов и нескольких достопримечательных мест – объектов всемирного наследия.

При этом Проект не учитывает, что пункт 172 Руководства предписывает уведомлять также и о крупномасштабных восстановительных работах, которые могут оказать воздействие на выдающуюся универсальную ценность объекта.

Необходимо также рассмотреть вопрос об установлении сроков проведения оценки воздействия на выдающуюся универсальную ценность объекта, поскольку международные правовые акты указанные сроки не устанавливают. Отсутствие соответствующих пресекательных сроков создаст ситуацию правовой неопределенности, что повлечет невозможность планирования бюджетного финансирования проектов и ухудшит инвестиционный климат на значительных территориях, особенно применительно к Санкт-Петербургу.

  1. Финансово-экономическое обоснование к Проекту является недостоверным, поскольку проведение оценки воздействия на выдающуюся универсальную ценность, в случае, указанном в обосновании, повлечет дополнительные бюджетные расходы в части проведения такой оценки воздействия.

В целях реализации полномочий, предусмотренных Проектом, потребуется увеличение штатной численности органов охраны объектов культурного наследия, что не предусмотрено Финансово-экономическим обоснованием к Проекту.

 

+7 (812) 245-36-69 info@cgpspb.ru
Решение сложных вопросов в области градостроительства и реставрации